Op weg naar de begroting: Investeren vanuit een stabiele basis

In dit hoofdstuk schetsen we de financiële koers voor de programmabegroting. We geven aan hoe we ons geld optimaal in willen zetten in deze tijden waar de begroting flink onder druk staat. We maken hierin onderscheid tussen onze structurele ruimte en onze incidentele investeringsruimte.
In deze kadernota schetsen we de kaders voor aankomende programmabegroting. In de verschillende programma's geven we weer wat de speerpunten zijn die we uit gaan werken in de begroting. We doen dit binnen het financiële kader wat we hebben. En dit financiële kader is strak.
We lichten dit in het volgende hoofdstuk over de financiële positie nader toe.

In deze kadernota en begroting richten we ons op bestaande speerpunten en projecten. In maart 2022 zijn er gemeenteraad verkiezingen en daarom kiezen we voor een beleidsarme kadernota en programmabegroting. Dit betekent dat we inzetten op het afronden van het coalitieakkoord, bestaande speerpunten en projecten die in de Prioriteitennota en Programmabegroting 2021 zijn gehonoreerd  en geen nieuwe dingen opnemen. Ideeën of richtingen voor de toekomst worden in een Overdrachtsdocument vastgesteld.

Financieel zien we geen ruimte voor nieuw beleid, we moeten strak begroten en kritisch zijn in waar we ons geld aan uitgeven. We hebben echter afgelopen jaren al op veel plekken geïnvesteerd. We gaan dus ook afmaken wat we begonnen zijn en geven vol gas in de uitvoering. Dit maakt dat we weliswaar een beleidsarme begroting maken, maar zeker niet dat het een karig jaar wordt. Er is voldoende budget aanwezig (uit bestaand beleid, de reserves en de overhevelingen van afgelopen jaar) om nog veel te kunnen doen. Er is genoeg moois om af te ronden en op te leveren en Oss op een optimistische manier over te dragen aan een volgende gemeenteraad.

We willen ook een optimale ondersteuning bieden voor de coronacrisis. We lichten dit verder toe in het hoofdstuk COVID-19: herstelagenda. We zetten de middelen die we vanuit het Rijk ontvangen voor specifieke ondersteuningsmaatregelen zo goed mogelijk in. En waar we zien dat deze niet voldoende zijn vullen we het aan als het nodig is. Op dit moment doen we dit vooral vanuit eenmalige middelen, omdat de structurele effecten van COVID-19 nog lang niet duidelijk zijn.

Omdat de begroting flink onder druk staat en we willen komen tot een meerjarig sluitende begroting waarin we de basis op orde hebben, hebben we de volgende kaders geformuleerd:

Niet bezuinigen maar ook geen nieuw beleid
We hebben voldoende incidentele middelen vanuit de ABR. Maar onze financiële positie op basis van de meerjarenbegroting staat fors onder druk. Op tal van gebieden zijn er onzekerheden: neem de herverdeling van het gemeentefonds, het aanvullen van de tekorten op jeugdzorg, het WMO-abonnementstarief, het mogelijk verdwijnen of juist afmaken van de opschalingskorting. We weten veel niet. Wat we wel weten is dat we voor eventuele begrotingsruimte bijna volledig afhankelijk zijn van het nieuwe kabinet, omdat zij op deze onzekere onderdelen keuzes moeten maken. De tijdigheid van aantreden van het nieuwe kabinet is hierin een risico. Wanneer dit niet (ruim) op tijd is voor onze begroting, dan kunnen we het nieuwe kabinetsbeleid niet meenemen. Op dit moment zien we geen directe aanleiding om een bezuinigingsoperatie op te starten maar benadrukken we dat er géén ruimte is voor nieuw beleid (ook niet voor bijbehorende formatie). Uiteraard bestaat de mogelijkheid van oud voor nieuw en dat kan alleen als oud ook echt geschrapt wordt.

Realistisch begroten, niet rijk rekenen
Afgaande op de landelijke verkiezingsprogramma’s kunnen de gemeentes waarschijnlijk wel op enige steun rekenen van het nieuwe kabinet. Zolang er geen kabinet is, rekenen we ons echter niet rijk. Voor jeugdzorg nemen we de tegemoetkoming 2021 mee. Daarnaast nemen we voor de volgende jaren alleen de (verwachte) tegemoetkoming jeugdzorg mee bij deze Kadernota, zoals we ook de afgelopen twee jaar hebben gedaan. Over de verdeling van extra middelen 2022 en structurele extra compensatie is nog geen duidelijkheid. De mogelijke uitkomsten van de herverdeling van het gemeentefonds volgen we kritisch en bekijken richting de programmabegroting hoe we hiermee omgaan. We zouden hier een fors voordeel kunnen krijgen. Onze financiële toezichthouder (de Provincie) geeft aan dat we hier nog geen rekening mee mogen houden.

Kostenbeheersing en transformatie sociaal domein
We geven ook prioriteit aan kostenbeheersing en transformatie in het sociaal domein. In het sociaal domein zien we al een aantal jaren dat het gebruik toeneemt, terwijl de financiële middelen niet toereikend zijn. Door het abonnementstarief is het gebruik zelfs explosief gestegen. We blijven inzetten op transformatie in de zorg en sturen scherper op de uitvoering.

Gemeentelijke lasten
In het eerste en het derde jaar van deze raadsperiode hebben we de gemeentelijke lasten fors verhoogd. Toch zitten we nog altijd ruim meer dan € 22,50 onder het landelijk lasten gemiddelde. Ondanks de belasting ruimte van € 15 verhogen we de gemeentelijke lasten in 2022 met alleen het inflatie percentage.

Algemene reserve blijft boven minimale norm
Onzeker is wat COVID-19 op de lange termijn betekent. De korte termijn effecten kunnen over het algemeen worden opgevangen met de beschikbare Rijksmiddelen. Onze algemene reserve moet minimaal € 18 miljoen zijn en is nu ongeveer € 20 miljoen (na geplande onttrekkingen in 2021). Hoewel de raad heeft aangegeven het te zullen accepteren wanneer we door COVID-19 tijdelijk onder onze norm van € 18 miljoen terecht komen, willen we toch graag deze raadsperiode met een gezonde financiële positie afsluiten. Dit betekent dat we als leidraad hanteren dat er nog een incidentele ruimte aanwezig is voor aanvullende COVID-19 maatregelen tot maximaal € 2 miljoen. De effecten op de lange termijn kennen we niet en dat betekent dat we vasthouden aan de minimale omvang van de algemene reserve om een buffer te hebben voor onverwachte tegenvallers.

Woningbouwplannen prioriteit
Het college geeft prioriteit, focus en ruimte aan de woningbouwplannen: ruim 8000 woningen de komende 15 jaar. Dat betekent dat we de reserve van het Grondbedrijf zo veel mogelijk inzetten is voor plannen die bijdragen aan het realiseren van woningbouwplannen. Daarom gaan we deze reserve zo min mogelijk inzetten op eenmalige projecten of gebruiken om tekorten op de exploitatie af te dekken. Dat vraagt nauwkeurig begroten.  

Inzetten op verhogen van inkomsten
Afgelopen jaren hebben we al extra ingezet op het binnenhalen van subsidies. Ook komende periode blijven we hier nadrukkelijk de aandacht voor hebben. Met het inzetten van dit soort financiering kunnen we onze slagkracht op een aantal terreinen vergroten.
Daarnaast willen we extra inkomens uit ons grondbedrijf halen. Dit doen we via onze grondexploitaties en het verhalen van kosten.

De financiële positie is als volgt:

Bedragen x € 1.000

 
Uit deze tabel blijkt dat we een structureel tekort hebben van afgerond € 1 miljoen. Voor de programmabegroting is het belangrijk dat het jaar 2022 én het jaar 2025 sluitend is. We zien nog veel onzekerheden en risico's richting de toekomst. Een aantal van deze onzekerheden kunnen ook een positief effect hebben op onze begroting, zoals structurele compensatie voor jeugdzorg en de herverdeling van het gemeentefonds. We verwachten echter dat we voor veel van deze ontwikkelingen nog geen duidelijkheid hebben bij het opstellen van de programmabegroting.
Om te zorgen voor een sluitende meerjarenbegroting is het van groot belang dat we vasthouden aan de kaders die we hiervoor hebben geschetst. Richting de toekomst kan het zijn dat door keuzes van het nieuw te vormen kabinet misschien weer financiële ruimte ontstaat. Dit biedt perspectief voor de toekomst. Voor nu is deze duidelijkheid er nog niet. Daarom willen we nu ook geen bezuinigingen opstarten.
Wanneer er bij de begroting nog geen duidelijkheid is over extra compensatie en de financiële positie nog onder druk staat betekent dit wel dat we moeten bekijken of we uitgaven kunnen doorschuiven of faseren om de begroting alsnog sluitend te krijgen. Mocht er dan volgend jaar wel financiële ruimte zijn dan kunnen we deze maatregelen weer terugdraaien.

De incidentele begrotingsruimte wordt vooral bepaald door de ruimte binnen de algemene reserve en door de ruimte die ontstaat door winsten uit het grondbedrijf (de algemene bedrijfsreserve). Onderstaand geven we de kaders aan hoe we hiermee om willen gaan richting de begroting.

Algemene reserve
De omvang van de algemene reserve is op dit moment hoger dan de minimale omvang. Onze ambitie is om deze raadsperiode af te sluiten met een algemene reserve die voldoet aan de minimale omvang van € 18 miljoen. Zo hebben we richting de toekomst een buffer van voldoende omvang voor onverwachte tegenvallers.
Op basis van het huidige meerjarenperspectief willen we echter benadrukken dat we deze ruimte nodig zullen hebben voor het opvangen van de tussentijdse tekorten.
Indien nodig zetten we de algemene reserve nog in voor de COVID-19 herstelagenda. Dit kan wel als gevolg hebben dat we dan tijdelijk onder de minimale norm komen.  

Winsten uit het grondbedrijf
Per 1-1-2021 is de ruimte binnen de algemene reserve van het grondbedrijf circa € 13 miljoen. Door toekomstige winsten in de komende jaren stijgt deze ruimte naar verwachting richting € 22,5 miljoen.
Vorig jaar in de programmabegroting 2020-2024 hebben we extra investeringsimpulsen gedaan op het gebied van bouwen voor de toekomst, dynamisch stadscentrum en voor voorzieningen op het gebied van ontmoeten, sport en cultuur.  
De financiële vrije ruimte die ontstaat vanaf 2021 zetten we nagenoeg volledig in voor de versnelling van de woningbouw en bedrijventerreinen en daarmee samenhangende aanpassingen in de infrastructuur. Dit betekent dus dat deze gelden in principe niet meer beschikbaar zijn voor andere beleidsprioriteiten.

De taskforce "versnelling aanpak woningbouw en bedrijventerreinen" heeft begin 2021 een eerste rapportage opgeleverd. Opdracht van de taskforce is:

• primair focus op woningbouw, gericht op o.a. het versnellen van 300 naar 600 woningen per jaar. Dit met inachtneming van de andere doelstellingen zoals afgesproken percentages sociale huur en goedkope woningen etc.;
• secundair focus op bedrijventerreinen;
• door anticyclisch te investeren bij te dragen aan het op gang houden van de (woning) bouw en de lokale economie.

De taskforce heeft 5 actielijnen uitgewerkt. Onderstaand gaan we vooral in op de financiële effecten van deze versnelling.

Om de ambitie te realiseren zetten we vooral in op actief grondbeleid. Bij een actief grondbeleid blijft de regie voor de ontwikkeling bij de gemeente. De versnelling en dit actieve grondbeleid heeft op hoofdlijnen de volgende financiële gevolgen:

• Vorming reserve strategische aankopen: bij een actief grondbeleid hoort het aankopen van strategische gronden. In sommige situaties kan dit ertoe leiden dat wanneer er nog geen (structuur)visie/ masterplan ligt deze aankoop van gronden (tijdelijk) afgewaardeerd moet worden naar de lagere huidige waarde, veelal de agrarische waarde. Dit kan een forse (tijdelijke) afboeking zijn, waarvoor we extra gelden moeten reserveren in de reserve strategische aankopen. Hoe groot dit bedrag moet zijn, wordt nader uitgewerkt en is mede afhankelijk van te ontwikkelen aankoopstrategieën. Bij de programmabegroting 2022 zullen we een eerste storting doen in deze reserve. Deze reserve is grotendeels "revolverend". De (tijdelijke) afwaardering wordt uit deze reserve betaald. Als er een grondexploitatie wordt vastgesteld kunnen de gronden in principe weer tegen de oorspronkelijke aankoopwaarde worden ingebracht. Komt er geen ontwikkeling dan blijft de waarde uiteraard afgewaardeerd.
• Verliesvoorzieningen voor binnenstedelijke transformaties: binnenstedelijke transformaties heeft impact op de financiën. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat uitbreidingslocaties in financiële zin winsten kunnen opleveren en binnenstedelijke transformaties en herontwikkelingen vragen om een investering ofwel verliesgevend zijn. De binnenstedelijke transformaties gaan vaak gepaard met hoge investeringskosten, zoals aankoopkosten/inbrengwaarden en lange doorlooptijden. Een deel van de kosten zijn op termijn terug te verdienen en een deel kunnen we zien als een investeringen in de leefbaarheid van onze gemeente. Hierin vallen bijvoorbeeld de ontwikkeling van de Euterpelaan, Lievekamp, locatie Golfbad, schoollocaties e.d. De ruimte binnen de algemene bedrijfsreserve van het grondbedrijf zal hiervoor ingezet worden.
• Aanleg van bovenwijkse (netwerk)voorzieningen: bovenwijkse voorzieningen hebben betekenis voor meerdere exploitatiegebieden en in het geval van netwerkvoorzieningen zijn ze van gemeentelijk of zelfs regionaal belang. Het gaat om investeringen op het gebied van o.a. infrastructuur en recreatie.
  Naast kostenverhaal op private ontwikkelingen zal de gemeente vanuit (te ontwikkelen) grondexploitaties en vanuit reguliere financieel middelen ook een bijdrage moeten doen om de investeringen in deze voorzieningen mogelijk te maken. Deze investeringen overstijgen een bedrag van € 100 miljoen.   
• Kostenverhaal: belangrijk is een nota kostenverhaal op te stellen en vast te stellen. De nota kostenverhaal biedt het kader om de bijdrage van ontwikkelingen aan deze investeringsopgave in bovenwijkse (netwerk)voorzieningen te vragen. De nota kostenverhaal gaat daarnaast in op de andere aspecten van het kostenverhaal, zodat de gemeente voldoet aan de wettelijke kaders om de gemeentelijke kosten van private ontwikkelingen te verhalen.

Uit de rapportage van de taskforce bleek dat een globale doorrekening van bovenstaande onderdelen leidt tot een forse vraag naar middelen. Vandaar dat we deze onderdelen verder uitwerken en integraal afwogen moeten worden. Van belang is om daarbij een goede balans te vinden tussen uitbreidingslocaties, binnenstedelijke transformatie, investeringen in benodigde bovenwijkse (netwerk)voorzieningen en de financiële mogelijkheden. Binnenstedelijke transformatie en de aanleg van bovenwijkse (netwerk)voorzieningen kunnen daarbij pas starten als hiervoor voldoende financiële dekking aanwezig is (winsten grondexploitatie gerealiseerd en afdrachten voldaan of andere bronnen van dekking).